Exposé de Paul E. Kennedy à la conférence portant sur le recours à la force pour souligner le 20^e anniversaire de l'Association canadienne des commissions de police

Le 14 août 2009
Sydney, Cap Breton (Nouvelle-Écosse)

La version prononcée fait foi

D'après la description de la conférence pour le panel d'aujourd'hui, il y a trois questions au cœur des préoccupations des Canadiens actuellement. Il s'agit :

• 1) du recours à la force par la police;
• 2) des principes des bonnes pratiques policières, comme les a exposés Sir Robert Peel, en particulier la reconnaissance du fait que la police ne peut s'acquitter de ses fonctions de façon efficace que dans la mesure où ses actions sont approuvées par le public;
• 3) du rôle joué par les organes de surveillance en ce qui concerne le recours à la force par la police.

Pour ma part, j'estime essentiel d'avoir une police pour maintenir la sécurité publique, car c'est là, le fondement de toute démocratie. Cela dit, il faut aussi reconnaître que la méfiance est aussi une caractéristique essentielle de la démocratie. Si les citoyens ne protégeaient pas leurs droits jalousement, ils les perdraient rapidement.

Il est donc naturel qu'à mesure qu'un organisme gouvernemental, comme la police, se dote de plus de ressources et de pouvoirs et pénètre encore plus profondément dans la vie des citoyens, le niveau de méfiance augmente.

Des institutions traditionnelles, comme les tribunaux et les médias, ont réussi, dans une certaine mesure, à donner au public la transparence et la reddition de comptes accrues qu'il demande, mais elles ont toutes du mal, individuellement, et pour différentes raisons, à répondre aux attentes actuelles du public.

La préoccupation naturelle qu'a le public s'est encore accentuée, à mesure que les pouvoirs publics réagissaient à un milieu de la sécurité publique complexe, menaçant et en pleine évolution, par l'octroi à la police d'une vaste gamme de pouvoirs d'enquête, par exemple :

• l'autorité d'intercepter des communications privées;
• l'autorité d'enfreindre la loi pour faire appliquer la loi;
• la constitution de listes d'organisations comme étant de nature terroriste et, plus récemment;
• l'intention déclarée de faciliter l'interception des communications sur Internet.

Autant de pouvoirs qui sont plus envahissants, et plus occultes, que ceux qui sont traditionnellement acceptés par le public.

La police a réagi, sur le plan pratique, à l'évolution du milieu de la sécurité publique en élaborant des pratiques policières et des techniques novatrices, comme en témoigne la prolifération des groupes de travail mixtes et différentes unités policières intégrées conçues pour régler les problèmes frontaliers et ceux des produits de la criminalité, de la sécurité nationale et du crime commercial. Ces éléments ajoutent à la confusion dans les domaines de compétences et, par le fait même, dans l'obligation de rendre des comptes au public.

Il y a trente ans, quand un agent était assermenté, il se voyait remettre un revolver. Aujourd'hui, la trousse standard comprend un pistolet semi-automatique 9 mm, une matraque et un contenant d'aérosol capsique. Tous les cadets sont aussi formés pour utiliser un fusil de chasse à pompe de calibre 12, et quelque 9 000 membres de la GRC sont équipés d'une arme à impulsions, et entraînés à s'en servir.

Ce milieu se trouve, de plus, marqué par la diversité accrue au sein de la société canadienne, avec les perspectives et attentes diverses qui l'accompagnent en ce qui concerne la police, ainsi que par un autre phénomène, et non le moindre, qu'est la vaste gamme de décisions rendues en vertu de la Charte des droits et libertés, et qui ont une incidence directe sur la façon dont la police s'acquitte de ses responsabilités.

La fonction de police, qui est essentiellement l'expression du besoin de garantir que les citoyens ne troublent pas volontairement l'ordre public et obéissent à la loi, se retrouve dans la plupart des sociétés. Les premiers habitants d'Angleterre avaient pour coutume de nommer un de leurs propres citoyens pour remplir une fonction de police non rémunérée, pendant un an. Dans les villes, cette personne était payée et s'appelait « le garde ». À l'époque, on pouvait vraiment dire que le public était la police, et la police était le public.

La création de la célèbre police métropolitaine de Sir Robert Peel a rompu avec ce modèle de police de type communautaire, rupture qui a été imposée par les menaces à la sécurité publique ayant découlé, au début des années 1800, de la croissance des agglomérations urbaines et de la dégradation concomitante de l'ordre social. En reconnaissance du défi posé par la création d'un service de police professionnel pour la relation traditionnelle entre la police et le public, il y a eu la présentation par Sir Robert Peel de ses neuf principes de la science policière.

Bien que tous s'appliquent encore de nos jours, je voudrais faire une analyse de deux de ces principes.

• 1) La police utilise la force physique dans la mesure où elle est nécessaire pour faire respecter la loi ou pour rétablir l'ordre seulement lorsque le recours à la persuasion, aux conseils et aux avertissements se révèle insuffisant;
• 2) La police devrait, en tout temps, avoir avec le public une relation qui s'inscrit dans la tradition historique voulant que la police est le public et que le public est la police; les policiers ne sont que des membres du public qui sont payés pour consacrer à plein temps leur attention à des fonctions qui incombent à tout citoyen dans l'intérêt du bien-être et de l'existence de la collectivité.

À la lumière de ce qui précède, je pose la question suivante : dans un monde de sécurité publique complexe, comment le citoyen moyen peut-il avoir les connaissances et l'expérience nécessaires pour déterminer si les actions de la police sont équilibrées et appropriées ou à quel moment l'emploi de la force est justifiable?

Dans la réalité actuelle, le citoyen ne peut pas faire de façon appropriée cette évaluation, et des institutions comme les médias et les tribunaux ne sont pas suffisamment équipées pour le faire, et ce, pour un certain nombre de raisons. C'est pour toutes ces raisons que nous avons pu voir la création et le renforcement des organes de surveillance civile.

Je pense que l'un des principaux rôles pour ces organes consiste à rétablir et à maintenir la confiance du public dans la police. Ils peuvent réaliser cet objectif grâce à deux grandes activités. Premièrement, l'enquête et l'examen des plaintes individuelles en ce qui concerne le comportement des agents de police. Deuxièmement, la mise en évidence de problèmes systémiques, que ce soit la politique ou la formation inappropriées, qui peuvent être à l'origine du comportement donnant lieu à la plainte.

Une analyse approfondie des tendances qui ressortent des plaintes individuelles devrait nous renseigner sur l'existence de problèmes systémiques plus larges.

À mon avis, les services de police, comme tous les organismes d'autoréglementation, ont de plus en plus de difficultés à maintenir la confiance du public. La justification de leurs actes est considérée, de plus en plus, comme étant partiale et égoïste.

Aujourd'hui, le public souhaite avoir, et la police en a besoin, un arbitre chevronné et impartial, qui puisse enquêter sur les faits de façon objective et rendre une conclusion crédible sur le caractère approprié du comportement de l'agent; un arbitre qui puisse faire des recommandations constructives et correctives pour améliorer le rendement de l'agent et apporter potentiellement des changements systémiques.

Comme je l'ai déjà dit, ce ne sont pas toutes les fautes liées à une conduite inappropriée qui peuvent être imputées à l'agent individuel. J'ai trouvé des cas où l'agent s'était contenté d'appliquer la formation reçue ou la politique opérationnelle.

C'est sur ces grandes questions systémiques que, selon moi, les organes de surveillance civile peuvent faire une contribution importante. Une contribution qui aiderait à faire le lien entre la profession de policier et le public qu'elle dessert, en général, et qui donnerait un sens au principe selon lequel la police est le public, et le public est la police.

Le travail que ma Commission a mené en ce qui concerne les armes à impulsions illustre bien le rôle que nous pouvons jouer avec la promotion d'un certain nombre des principes de Sir Robert Peel, dans la mesure où ils visent le recours à la force.

En mai 2006, j'ai publié un rapport sur l'utilisation des armes à impulsions en mode paralysant contre une femme en état d'ivresse. L'application initiale de l'arme à impulsions a eu lieu dans sa maison, et deux applications ultérieures se sont produites quand elle était menottée au poste de police et refusait d'entrer dans la cellule. La femme en cause faisait à peu près cinq pieds de haut, mais à part la rencontre initiale à sa résidence, elle n'avait opposé rien de plus qu'une résistance passive.

J'ai conclu que l'arme à impulsions avait été utilisée d'une façon qui ressemble à un bâton électrique pour le bétail, afin de la faire se dépêcher. Le fait que tous les agents de police en cause dans cet incident, y compris l'agent dont la conduite a été contestée, son superviseur, l'enquêteur sur les plaintes du public, et l'agent de police supérieur qui s'est prononcé sur le bien-fondé de sa plainte, n'aient pas exprimé de réserves sur l'utilisation de l'arme à impulsions dans ces circonstances me montre qu'il y avait là un problème beaucoup plus grave en cause; c'était un problème dans l'approche philosophique qu'a le service de police en ce qui concerne l'utilisation de l'arme à impulsions.

Dans mon rapport portant sur cette plainte individuelle, j'ai recommandé ce qui suit à la GRC :

• 1) Réévaluer où l'arme à impulsions doit figurer dans le paradigme de l'usage de la force;
• 2) Redéfinir le comportement résistant;
• 3) Revoir les politiques de formation;
• 4) S'assurer que les formateurs n'étant pas experts en recours à la force n'enseignent que le volet technique de l'arme à impulsions;
• 5) Améliorer la collecte de données et la recherche sur le recours à tout autre moyen d'intervention.

En général, les services de police sont réticents à faire des changements importants et systémiques en réponse à des cas individuels. Il y a une tendance naturelle à les voir comme des exceptions au lieu d'exemples d'une tendance générale.

Après les événements tragiques d'octobre 2007, à l'aéroport de Vancouver, quand Robert Dziekanski, ayant récemment immigré au Canada, est décédé après l'utilisation de l'arme à impulsions, le ministre de la Sécurité publique de l'époque, M. Day, m'a demandé de faire un vaste examen des politiques et pratiques de la GRC en ce qui concerne l'utilisation de l'arme à impulsions.

J'ai rendu public un rapport intérimaire, en décembre 2007, et un rapport final, en juin 2008, qui contenaient, au total, 22 recommandations. Les deux rapports se trouvent sur le site Web de la Commission à l'adresse suivante : commissiondesplaintes.ca.

Nous avons examiné tous les aspects de l'utilisation de l'arme à impulsions par la GRC, entre 2001 et 2007, y compris la recherche de la police qui a conduit à son introduction en 2001, l'évolution subséquente de la politique et de la formation opérationnelle en matière d'arme à impulsions, ainsi que les données qui concernent la fréquence de son utilisation et les circonstances de celle-ci.

Ce que nous avons trouvé est inquiétant, dans une certaine mesure, par exemple :

• 1) L'arme à impulsions a été introduite en 2001 comme une solution de rechange à la force meurtrière. Dès 2004, une bonne partie des contraintes imposées par les politiques contre son utilisation étaient tombées, et elle était devenue, dans bon nombre de cas, l'outil de choix pour permettre aux membres de régler les conflits avec les membres du public. Elle était fréquemment utilisée avant de recourir à des tactiques plus douces ou à des tactiques de main forte, à l'aérosol capsique et, dans certains cas, à des interventions verbales.
• 2) L'arme à impulsions était utilisée, plus souvent qu'autrement, contre des personnes qui étaient sous l'effet de l'alcool ou des drogues, ou contre des malades mentaux. Il est à noter que les membres de ces deux derniers groupes ont été désignés dans la recherche comme étant à risque de décéder après un incident lié à l'arme à impulsions.
• 3) L'arme à impulsions était utilisée fréquemment en mode paralysant et contre des personnes qui faisaient de la résistance passive. Autrement dit, ces personnes ne posaient aucune menace pour l'agent ou pour elles-mêmes ou le public.
• 4) Des jeunes, garçons et filles, aussi jeunes que 13 et 14 ans, ont été exposés à l'arme à impulsions, à la fois en mode sonde ou en mode paralysant.
• 5) Nous avons aussi constaté que les registres étaient mal tenus. Par exemple, nous avons mené une mini-évaluation dans laquelle nous cherchions à trouver, dans les registres de police, une mention des plaintes contre des utilisations inappropriées de l'arme à impulsions, qui avaient été portées en appel devant la Commission. Soixante-huit pour cent (68 %) des plaintes concernant l'utilisation proprement dite n'ont pas pu être retracées, tout comme cent pour cent (100 %) des incidents où il y avait eu menace d'utiliser le dispositif. Il était évident qu'il y avait une sous-déclaration marquée dans l'utilisation de l'arme à impulsions.

J'ai fait remarquer que l'arme à impulsions était l'objet d'une utilisation abusive. On était passé d'une solution de rechange à la force meurtrière à l'utilisation systématique d'un dispositif. Le changement de politique opérationnelle a eu lieu sans qu'il y ait eu une recherche ou une analyse de fond. Il n'y a pas eu de collecte de données fiables sur l'utilisation proprement dite de l'arme à impulsions, et aucune recherche n'a été faite sur les données qui étaient disponibles.

J'ai le plaisir de signaler que des changements importants ont eu lieu au sein de la GRC après la publication des rapports. En plus des changements faits dans la formation et dans la politique opérationnelle de la GRC, en ce qui concerne les circonstances où l'arme à impulsions peut être utilisée, la GRC met en œuvre un programme sur le comportement des personnes et l'intervention des agents qui tiendra compte de tous les recours à la force, et non pas seulement de l'utilisation de l'arme à impulsions.

La Commission a publié un rapport distinct, pour l'année civile 2008, en ce qui concerne l'utilisation de l'arme à impulsions par la GRC et elle fera des rapports de suivi pour les années civiles 2009 et 2010.

Je peux vous informer que l'arme à impulsions a été utilisée 30 % moins souvent en 2008 qu'en 2007. On signale une baisse de 30 % environ dans l'utilisation en mode paralysant, là où la plupart des utilisations inappropriées s'étaient produites. De plus, en rupture très nette par rapport aux années antérieures, l'arme à impulsions en mode sonde ou en mode paralysant n'a été utilisée que dans 50 % des cas seulement.

Vous pouvez vous demander si ces changements dans la politique de la police et dans la collecte des données et la formation se seraient produits s'il n'y avait pas eu un organe de surveillance civile. En 2006-2007, les grandes lignes du débat sur le bien-fondé de l'arme à impulsions étaient plutôt fermement établies, avec trois collectivités distinctes qui s'en faisaient les championnes.

D'un côté, vous aviez les préoccupations de sécurité exprimées par les ONG, sous la conduite d'Amnistie Internationale, et vous aviez en face, Taser International, le fabricant du dispositif, qui comptait sur son succès devant les tribunaux pour renforcer sa position et, enfin, vous aviez le milieu policier qui se trouve en possession de cet outil qui, dans la plupart des cas, lui permettait d'avoir un contrôle rapide tout en promettant d'avoir des lésions réduites, à la fois pour l'agent et pour le suspect.

Le public était de plus en plus perplexe devant les arguments et les contre-arguments qui ont polarisé le débat et fait valoir l'hypothèse générale selon laquelle le public ne bénéficiait pas d'une évaluation équilibrée, impartiale et bien étayée de l'utilisation de l'arme à impulsions.

En tant qu'organe de surveillance, nous avons joué le rôle essentiel de l'arbitre indépendant qui fournissait une perspective civile éclairée sur les actions de la police. Nous avons posé les questions que la police ne s'était pas posées, en général. De plus, nous avons vu des problèmes que la police elle-même n'avait peut-être pas pu constater.

Le rôle essentiel joué par les organismes de surveillance civile est un acquis dans la plupart des démocraties occidentales, sinon toutes. Toutes les provinces du Canada, sauf l'Île-du-Prince-Édouard, sont dotées d'organes de surveillance civile. L'Île-du-Prince-Édouard a, je pense, déposé un projet de loi visant à créer un tel organe. Non seulement ces organes existent, mais l'Ontario, la Saskatchewan, l'Alberta, le Manitoba et la Colombie-Britannique ont pris des mesures pour améliorer les pouvoirs qu'ont leur organes de surveillance, ou sont en voie de les prendre.

Le gouvernement fédéral a également entrepris de renforcer le mandat conféré par la loi à la GRC, ainsi que ses ressources financières en ce qui concerne la surveillance civile. Toutes ces mesures constituent une reconnaissance claire du rôle crucial que la surveillance civile joue pour faire le lien entre le public et la police, et je crois que, grâce à des recommandations constructives, il aide à rétablir et à maintenir la confiance du public à l'égard de la police.