Notes pour une présentation

De
M. PAUL E. KENNEDY
Président de la Commission des plaintes du public contre la GRC

Devant la Commission O'Connor

Le Jeudi 17 Novembre 2005

Remarque : On peut consulter la transcription intégrale de la présentation de M. Kennedy

Introduction

Je remercie la Commission de m'offrir l'occasion de lui parler de cette importante question.

La CPP a fait une première présentation écrite le 5 février 2005, et une présentation complémentaire le 18 octobre dernier. Après les avoir lues, ainsi que celles d'autres parties intéressées, j'aimerais soumettre un autre modèle à la Commission.

Paramètres du nouveau modèle

Le but que je poursuis, c'est la création d'un organisme d'examen civil à la fois indépendant et efficace, bien renseigné et capable de s'acquitter de son mandat de manière constructive, objective et juste.

Parmi les parties intéressées à notre travail figurent :

• La population canadienne (notamment les organisations non gouvernementales)
• Les plaignants
• La GRC
• Les autres organismes de surveillance
• La Ministre
• Le Parlement
• Nos partenaires étrangers

Un organisme d'examen civil permettrait non seulement d'atténuer les frictions entre policiers et citoyens, mais aussi d'obtenir une valeur ajoutée dans la recherche de solutions aux grands problèmes systémiques (poursuites policières, emploi d'armes Taser, profilage racial, etc.).

La nouvelle conjoncture

Il faut examiner les textes de loi, politiques, lignes directrices, pratiques et directives ministérielles qui dictent la conduite des policiers dans l'exercice de leurs fonctions.

Le maintien de l'ordre a beaucoup changé au fil des ans, surtout au cours des cinq à dix dernières années. Différents facteurs ont joué, notamment :

• la mondialisation, c'est-à-dire la circulation rapide des personnes et des biens dans le monde entier
• le crime organisé transnational;
• l'offre généralisée de systèmes de communications de pointe;
• l'accessibilité du chiffrement des données;
• la prolifération d'Internet;
• les nouveaux comportements criminels (les nouveaux modes de perpétration de crimes connus);
• les associations entre groupes disparates, surtout dans le milieu du crime organisé;
• l'apparition de nouvelles menaces, notamment du terrorisme qui, s'il existait déjà au Canada (pensons aux Fenians, à l'attentat d'Air India), prennent des formes encore plus sinistres.

Aujourd'hui, force est de reconnaître que certains problèmes ne peuvent être réglés par un corps de police travaillant seul. Le besoin s'impose à l'évidence de regrouper les ressources tant humaines que financières et de mettre en commun et le mieux à profit les ensembles de compétences spécialisées.

Conscientes de cette réalité, les forces de police ont intégré leurs activités et adopté des modèles de maintien de l'ordre axés sur le renseignement faisant appel à de multiples partenaires à l'échelle municipale, provinciale, fédérale et internationale. Telle est la nouvelle norme.

Cette collaboration inter-organismes se retrouve à tous les niveaux de la structure de sécurité publique. Citons à titre d'exemples :

• les traités d'entraide juridique
• les traités d'extradition
• l'exécution réciproque des ordonnances de confiscation.

S'il existe des mesures de coopération institutionnelle (équipes plurielles, collaboration aux niveaux local et international, mise en commun de compétences, etc.) dans le monde de la sécurité nationale, chacun conserve certains traits distinctifs.

Structure du monde de la sécurité nationale

Dans le monde de la sécurité nationale, certains organismes collectent des renseignements et d'autres les utilisent.

Responsables de la collecte
Le CST pour les renseignements étrangers
Le SCRS pour les menaces à la sécurité du Canada
La GRC principalement chargée des enquêtes criminelles concernant les atteintes à la sécurité nationale.

Parmi les principaux utilisateurs de renseignements figurent :
L'AFSC
Transports Canada et une foule d'autres ministères et organismes publics.

Des organismes de surveillance scrutent à la loupe les activités des trois principaux responsables fédéraux de la collecte de renseignements.

• Le CST a un commissaire
• Les activités du SCRS sont surveillées par le CSARS
• Les plaintes contre la GRC sont examinées par la CPP.

Mandats et pouvoirs

Chaque organisme de surveillance a un mandat et des pouvoirs distincts. Le Bureau du vérificateur général a formulé les observations suivantes à cet égard.

« La surveillance externe exercée sur les organismes chargés de la sécurité et du renseignement quant à la conformité de leurs activités à la loi et aux directives ministérielles, varie beaucoup d'un organisme à l'autre. Dans certains cas, aucune surveillance n'est exercée. De plus, le niveau de détail des rapports présentés au Parlement varie d'un organisme de surveillance à l'autre.

Les examens indépendants sont importants en raison des pouvoirs d'intrusion conférés aux organismes et aux ministères qui participent à la collecte de renseignements et à l'application de la loi. C'est pourquoi nous nous serions attendus à ce que les activités des organismes qui jouissent de pouvoirs d'intrusion fassent l'objet d'une surveillance proportionnelle au degré d'intrusion.

À la suite de notre vérification, nous sommes en mesure de conclure qu'il existe une variété d'activités de surveillance indépendante et de rapports présentés au Parlement sur les organismes de renseignement et de sécurité. Bien que les mandats diffèrent d'un organisme à l'autre, nous sommes d'avis qu'il devrait y avoir plus de cohérence dans l'étendue des activités de surveillance indépendante dans tout contexte où sont employées des méthodes intrusives d'enquête. La Commission des plaintes du public contre la GRC, contrairement au Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, ne fait pas d'examens qui visent à évaluer de manière systématique la conformité des activités de l'organisme avec la loi, et son mandat ne prévoit pas un accès à toutes les informations, sans restriction. »

Je suis d'accord avec les observations de la Vérificatrice générale selon qui la CPP n'a pas tous les outils dont disposent les autres organismes de surveillance.

Le CST, le SCRS et la GRC jouent des rôles distincts dans la collecte de renseignements. Je crois qu'ils s'acquittent de fonctions différentes et qu'en toute logique, les organismes chargés de leur surveillance poursuivent des objectifs différents.

Le CST a essentiellement pour mandat de faire la collecte de renseignements étrangers.

Le SCRS, entre autres rôles, fait la collecte de renseignements sur des menaces présumées à la sécurité du Canada selon la définition qui en est donnée à l'article 2 de la Loi sur le SCRS. Il n'est pas indispensable qu'il s'agisse d'activités illégales; il est plutôt question d'activités « préjudiciables » aux intérêts du Canada aux termes de l'article 2 b). Le Service peut aussi être appelé à faire la collecte de renseignements étrangers au Canada en vertu de l'article 16 de la Loi sur le SCRS si le ministre des Affaires étrangères ou de la Défense nationale lui en fait la demande.

Le SCRS ne fait la collecte de renseignements que si celle-ci est « strictement nécessaire », et elle ne collecte que des informations ou des renseignements, non des preuves.

Les activités qu'exercent le CST et le SCRS sont des expressions de la prérogative royale concernant la défense du Canada et la conduite de ses affaires internationales.

Il s'ensuit que l'autorité ministérielle s'exerce sur bien des plans :

• Au CST, c'est le régime des mandats ministériels qui a cours.
• Au SCRS, l'exécution des ordonnances judiciaires doit être approuvée par le Ministre, et les directives ministérielles sont nombreuses. Par exemple, pour qu'une enquête en vertu de l'article 2 d) de la Loi sur le SCRS puisse débuter, il faut d'abord avoir obtenu l'approbation du Ministre.

À la GRC, les choses sont sensiblement différentes :

Il existe des milliers de décisions judiciaires qui influent sur la conduite des policiers. Par contraste, il ne me vient à l'esprit qu'une seule décision, celle de la Cour fédérale d'appel dans l'affaire Atwal, qui traite des pouvoirs d'enquête auxquels le SCRS a recours.

En résumé

• Si les mandats des trois organismes se chevauchent légèrement, dans l'ensemble, ils sont bien distincts.
• S'il est vrai que certains renseignements sont échangés entre responsables de leur collecte, le degré réel de chevauchement ou d'interaction entre les organismes risque d'être exagéré.

J'y reviendrai dans l'exposé du modèle que je propose.

Le mandat de la CPP et les mécanismes d'examen des plaintes

De façon générale, il existe présentement des mécanismes d'examen des plaintes personnelles de conduite répréhensible et des problèmes systémiques plus importants.

Je me limiterai à parler de la CPP, le représentant du SCRS et le commissaire du CST étant, j'en suis sûr, mieux placés pour parler de leurs champs de responsabilités respectifs.

La loi créant la CPP a été adoptée en 1988. Le mandat de la Commission est exposé en détail aux pages 28 et 29 de la première présentation de la CPP en date du 5 février dernier.

Faiblesses du modèle existant

Les faiblesses suivantes du modèle d'examen existant ont créé des problèmes :

• Le manque de clarté quant à la nature des renseignements auxquels la CPP peut avoir accès pour s'acquitter de son mandat (énumérés aux pages 31 et 32 de la présentation du 5 février dernier).
• Qui décide de ce qui est pertinent? Le commissaire de la GRC ou le président de la CPP?

L'examen de plaintes ne laisse pas beaucoup de marge de manouvre. Le Président peut enquêter de sa propre initiative, mais s'il le fait, il risque d'essuyer des reproches de partialité à l'endroit de la GRC. De plus, la CPP examine essentiellement des documents écrits, ce qui n'est pas idéal quand le besoin s'imposerait d'évaluer la crédibilité des personnes qui fournissent les renseignements.

Que ce soit en cours d'examen ou d'enquête sur une plainte, la CPP n'est habilitée ni à enregistrer des déclarations sous serment ni à exiger la production de documents, deux outils indispensables, sauf si son président convoque une audience d'intérêt public. De telles audiences sont habituellement longues et coûteuses, parfois trop par rapport à l'enjeu.

S'il n'existe pas de pouvoir proprement dit de porter plainte contre des lignes de conduite, pratiques ou directives de la GRC, il est possible d'aborder ces problèmes dans le cadre de l'examen d'une plainte concernant par exemple une poursuite policière.

Comme quelqu'un doit d'abord avoir porté plainte, certaines activités ne sont pas examinées. Différents facteurs peuvent entrer en ligne de compte :

• La nature de l'enquête.
• Le fait que des renseignements essentiels à la poursuite font l'objet de mises en garde ou que la police n'y a pas accès, ce qui empêche le dépôt d'une accusation au pénal. Dans un cas comme dans l'autre, la personne concernée ne sait pas nécessairement qu'elle a fait l'objet d'une enquête policière.
• Le fait que certaines personnes hésitent à porter plainte pour des motifs d'ordre culturel ou autre.

Améliorations proposées

Que peut-on faire pour corriger ces faiblesses? Voici les améliorations que je propose :

Dans le cadre de l'examen de plaintes, l'organisme de surveillance :

• Devrait avoir accès à tous les renseignements pertinents (autres que les renseignements confidentiels du Cabinet) que la GRC a en sa possession;
• Devrait pouvoir décider lui-même de ce qui est utile à l'examen d'une plainte;
• Devrait avoir le pouvoir d'assigner des témoins et d'exiger la production de documents. Ce pouvoir viserait non seulement les policiers et les autres employés de la GRC mais également ses agents et employés retraités et les autres fonctionnaires fédéraux pouvant être en possession de renseignements utiles à l'enquête. Il viserait par exemple des employés du CST, du SCRS et de l'AFSC pour peu que leur témoignage soit nécessaire dans le cadre d'une enquête sur la conduite de la GRC.
• Pour que l'organisme de surveillance puisse avoir accès à tous les renseignements dont il a besoin, il conviendrait d'en protéger le cas échéant le caractère confidentiel en prévoyant les mesures suivantes :
  • La possibilité de tenir des audiences à huis clos ou ex parte quand les circonstances l'exigent.
  • Le recours à un intervenant désintéressé (amicus curiae) si un témoignage est rendu en l'absence du plaignant.
  • La transmission au Commissaire du texte provisoire des rapports afin de s'assurer que des renseignements confidentiels ne sont pas divulgués par inadvertance. En cas de privilège existant, la transmission à l'organisme de surveillance de renseignements confidentiels ne constituerait pas un abandon de ce privilège.

Les renseignements ou rapports devraient être communiqués s'il y a lieu :

• Au plaignant
• Au Commissaire
• Au Ministre
• Aux chefs des organismes de surveillance du SCRS et du CST et d'autres organismes fédéraux de surveillance selon le cas
• Au Sous-ministre concerné.

Analyse des améliorations proposées

Il est question de ces échanges de renseignements et de rapports dans votre document de référence de mai 2005 où sont examinés différents modèles étrangers, de même que la possibilité de créer des « passerelles officielles » entre les différents organismes de surveillance pour faciliter l'exécution de leurs mandats respectifs.

Vous êtes revenu sur cette possibilité plus en détail dans vos questions supplémentaires du 17 octobre dernier, en particulier à la question 17 portant sur la coordination des activités d'examen des trois organismes.

L'autorisation légale d'échanges d'information entre les organismes d'examen ou de surveillance leur permettrait selon moi, le cas échéant, de combler d'éventuelles lacunes et de régler des problèmes communs. Si certains renseignements sont confidentiels, la version du rapport destinée au plaignant serait, cela va de soi, différente de celle du rapport adressé au Commissaire ou au Ministre.

Dans les rapports qui leur sont destinés, les autres organismes de surveillance ou sous-ministres seraient informés des points nécessitant un complément d'enquête ou la prise de mesures correctrices. Par exemple, le CSARS pourrait enquêter à fond sur les activités et pratiques du SCRS et formuler des recommandations adaptées à ce milieu.

Une déclaration sous serment ne pourrait être utilisée dans une autre poursuite contre la personne qui l'a faite sauf en cas d'accusations de parjure.

Outre qu'il enquêterait sur les plaintes, l'organisme de surveillance doit être habilité à examiner de façon générale la conduite de la GRC, ses politiques, règles et lignes directrices de même que les lois et directives ministérielles applicables. Dans ce contexte, je préfère parler d'examen plutôt que de vérification. Il arrive, je l'ai déjà mentionné, que certaines personnes ignorent que la police enquête sur elles ou que leurs contacts avec la police n'aboutissent pas au dépôt d'accusations criminelles. Un examen judiciaire dans ces circonstances est peu probable. Les enquêtes de sécurité nationale entrent de toute évidence dans cette catégorie.

Ni la CPP ni la personne concernée ne seraient nécessairement au courant de la nature du problème ou de son importance ni si la conduite en question constitue un incident isolé ou une pratique établie.

L'organisme de surveillance devrait être habilité à faire l'examen général de la façon dont la GRC s'acquitte de ses devoirs et fonctions. Par exemple :

• Affidavits à l'appui d'une ordonnance judiciaire, pratiques d'échange de renseignements
• Examen des activités opérationnelles
• Respect des règles, lignes directrices et directives ministérielles

Entre autres pouvoirs essentiels au processus général d'examen :

• Accès aux dossiers et notes
• Pouvoir d'examiner la conduite des membres actuels et des anciens membres ainsi que celle d'autres fonctionnaires, et pouvoir d'exiger la production de documents.

Pour ce qui est du champ de compétence, la sécurité nationale constitue le mandat de la Commission :

• Toutes les activités mentionnées relèvent de la sécurité nationale.
• On craint généralement une ingérence dans des enquêtes en cours sur des particuliers ou des groupes. Selon les circonstances, certains dossiers seraient examinés après le fait comme à l'habitude. D'autres examens pourraient par contre viser des enquêtes en cours. Toutes les parties devraient exercer leur bon jugement à cet égard.

Les recommandations demeureraient non exécutoires.

Tous les organismes fédéraux de surveillance devraient être habilités à recevoir et à se transmettre des renseignements et des rapports. Chacun serait ainsi mieux à même de faire des enquêtes poussées et de formuler des recommandations adaptées à son domaine de compétence.

Conclusions

Ces améliorations et garanties permettraient à la CPP de faire un bon examen des activités de sécurité nationale de la GRC.

Le modèle amélioré aurait l'avantage :

• D'établir le droit d'accès aux renseignements utiles.
• De mieux protéger les droits des plaignants par le recours à un tiers désintéressé (amicus curiae).
• D'offrir un bon rapport coût-efficacité.
• De respecter les rôles distincts du CST, du SCRS et de la GRC.
• De permettre la formulation de recommandations adaptées aux réalités de chaque organisme.
• D'autoriser l'échange de rapports / renseignements entre organismes de surveillance de façon à ce que chacun juge s'ils doivent être transmis aux ministres ou sous-ministres concernés.
• De reconnaître les champs de compétence actuels des forces policières provinciales et municipales.
• De montrer à tous les Canadiens qu'il existe un mécanisme indépendant et efficace d'examen des activités de la GRC en garantissant l'exécution dans le respect de la loi et des principes d'intégrité.