Rapport intérimaire de la Commission – APEC
La conférence de l'APEC de Vancouver était un événement extraordinaire pour la police canadienne mais tout nous indique que les forces de police, tant au Canada que dans d'autres pays du monde, seront aux prises avec des défis encore plus grands à mesure qu'elles seront appelées à assurer des services de maintien de l'ordre lors de réunions internationales qui attirent un nombre croissant de contestataires. Elles assument le double rôle de protéger à la fois les chefs d'État et les délégués officiels des gouvernements et le droit des citoyens de manifester de façon légitime. Comme le disait le juge Doherty dans l'affaire Brown, que j'ai citée, « nous voulons être en sécurité, mais nous avons besoin d'être libres ».
Les recommandations que je fais sont axées sur le maintien de l'ordre au cours d'événements publics, puisque les 52 plaintes découlaient de ce contexte. À plusieurs égards, toutefois, les constatations de fait que j'ai présentées dans le rapport parlent d'elles-mêmes et n'ont pas besoin d'être assorties de recommandations précises visant une prestation plus compétente, professionnelle et efficace du service de maintien de l'ordre à l'occasion d'événements publics. Par exemple, il est évident que des plans d'urgence doivent être élaborés pour toutes éventualités auxquelles la GRC devrait raisonnablement s'attendre.
31.1. Le service du maintien de l'ordre dans le cadre d'événements publics
31.1.1. La possibilité de manifester
Lorsque la GRC sera appelée à l'avenir à assurer un service de maintien de l'ordre dans le cadre d'événements publics, les hauts responsables de la GRC devraient s'assurer que :
- les manifestants pacifiques ont amplement la possibilité de montrer aux hôtes venus assister à l'événement leurs activités de protestation et d'être vus de ces derniers;
- les responsables n'envisagent pas de choisir un campus d'université comme site d'un événement où les délégués doivent être reclus et protégés des signes visibles et audibles de contestation.
31.1.2. Structure de commandement intégrée
En se préparant à assurer un service de maintien de l'ordre dans le cadre d'un événement public, la GRC devrait adopter une structure de commandement intégrée ne causant pas les difficultés qui ont découlé ici de la séparation des responsabilités de planification et des responsabilités opérationnelles. Le travail de maintien de l'ordre dans le cadre d'un tel événement a surtout lieu au cours de la période préparatoire et ceux qui sont aux commandes durant l'événement comme tel doivent avoir participé à l'étape préparatoire. Il doit y avoir une continuité du personnel. De cette façon, ceux qui seront responsables du maintien de l'ordre à l'événement et des décisions qui devront inévitablement être prises sous pression et sur le champ, seront bien préparés à ces tâches.
31.1.3. Séparation des rôles
Les rôles et responsabilités sont répartis entre divers postes de la hiérarchie de commandement pour permettre d'assurer les vérifications, les réajustements et les redditions de comptes. Lorsqu'un poste relève d'un autre, ces postes ne doivent jamais être comblés par le même agent.
31.1.4. Politique et formation
La GRC devrait définir (et régulièrement mettre à jour) une politique se rapportant aux méthodes policières applicables aux opérations de maintien de l'ordre dans le cadre d'événements publics et mettre au point un programme complet de formation des cadres supérieurs intéressés à assumer un rôle de commandement dans le service du maintien de l'ordre de tels événements.
31.1.5. Équipes d'intervention rapide
Les équipes d'intervention rapide ne sont formées que dans le cadre d'événements spéciaux. Cependant, lorsqu'elles doivent assurer le service de maintien de l'ordre dans le cadre d'un événement public, elles devraient être en place suffisamment longtemps pour permettre la formation et l'entraînement du groupe, sur le site, de façon à ce que les équipes soient mieux préparées à s'acquitter de leurs responsabilités en tant qu'unité cohérente.
31.1.6. Réunions d'information
Il devrait être prioritaire d'offrir des séances d'information au personnel de police affecté à des missions de maintien de l'ordre dans le cadre d'événements publics. De cette façon, ceux qui assurent la prestation de services comprendront mieux où s'inscrivent leurs responsabilités par rapport à l'ensemble de l'opération. Une fois bien informés, ils connaîtront mieux l'emplacement et l'horaire des événements prévus, les dispositions prises pour contenir les manifestations, les procédures d'arrestation envisagées et les locaux disponibles pour la détention des personnes en garde à vue et toutes autres questions qui pourront ainsi être gérées de manière plus compétente.
31.1.7. Soutien juridique
Lors de la planification du maintien de l'ordre au cours d'un événement public, des services de conseils juridiques devraient être mis à la disposition des agents chargés de produire des documents et des politiques susceptibles d'avoir une incidence sur les droits, garantis par la Charte ou autres, des citoyens. Dans certains cas, ce sera l'avocat-conseil de la Couronne qui sera le plus habilité à remplir ce rôle; dans d'autres, il conviendrait d'affecter à cette tâche un avocat du ministère de la Justice.
31.1.8. Tenue de dossiers
Lorsqu'un événement public nécessitant le déploiement d'un service de maintien de l'ordre a pris fin, il conviendrait de désigner un agent ayant participé de très près à l'événement et de l'investir de la responsabilité d'établir un dossier complet de toutes les questions se rapportant à la planification et à la prestation des services de police au cours de l'événement. Il ne devrait pas être nécessaire de complètement refaire la planification à chaque occasion de ce genre. Tous les plans opérationnels préparés pour l'événement devraient être réunis dans le dossier. Ces dossiers seraient archivés soit au quartier général de la Division ou au quartier général national, selon le cas, et le personnel occupant des postes de haut niveau dans le cadre d'événements publics devrait être mis au courant de l'existence de ces documents.
31.1.9. Relations avec les manifestants
La GRC devrait poursuivre et renforcer, au besoin, sa politique actuelle de rencontre et de collaboration ouvertes avec les leaders des groupes contestataires, bien avant la date prévue d'un événement public, pour permettre à la police et aux manifestants d'atteindre leur objectif dans un climat permettant d'éviter tout affrontement inutile.
31.1.10. Avertissement aux manifestants
Avant de prendre des mesures susceptibles de tourner à l'affrontement physique, la police devrait faire tout ce qui est raisonnablement possible pour avertir les manifestants de la mission qu'elle doit accomplir (par exemple, dégager une voie publique); des mesures qu'elle a l'intention de prendre pour s'acquitter de sa mission; et de ce que doivent faire les manifestants pour permettre à la police de s'acquitter de sa mission et éviter de se faire arrêter. Une fois l'avertissement donné, la police devrait offrir aux manifestants un délai raisonnable pour obtempérer avant de prendre des mesures supplémentaires.
31.1.11. Politique en matière de fouilles corporelles
La politique de la GRC, en ce qui a trait aux fouilles corporelles sur les personnes en garde à vue, qu'elle soit formulée à l'échelle nationale, ou à l'échelle de la division ou du détachement, devrait faire état de la nécessité, pour les agents présents, de tenir compte, lorsqu'ils décident du type de fouille corporelle qui s'impose, de tous les facteurs pertinents. Ceux-ci comprennent les circonstances qui ont mené à l'arrestation, dont, lorsque l'arrestation a eu lieu lors d'un événement public, l'objet de l'événement, son emplacement, le rôle qu'a joué la désobéissance civile et le degré de violence en cause, le cas échéant.
31.1.12. Libération des personnes en garde à vue
Lorsqu'elle libère les personnes en garde à vue, la police devrait tenir compte des cas où les personnes en question sont particulièrement vulnérables, comme l'était Mlle Worton, en particulier lorsque ces personnes sont libérées à une heure tardive de la nuit et à une distance considérable du lieu de l'arrestation.
31.2. Procédure relative aux plaintes du public
31.2.1. Disponibilité de la procédure sommaire
La procédure observée à la Commission a été longue, complexe et coûteuse. Il conviendrait de prendre des dispositions pour recueillir les témoignages par affidavit, lorsque c'est pertinent. On devrait également mettre en place une procédure sommaire, similaire à celle prévue par les règles de procédure de la Cour suprême de Colombie-Britannique (Rule 18A of the British Columbia rules), pour application dans les cas appropriés.
31.2.2. Reconnaissance du statut du plaignant
La procédure de plainte en place est à la fois large et généreuse en ce qui a trait à l'acceptation des plaignants et aux droits de participation à l'audience accordés à ceux qui ont obtenu le statut de plaignants. Tout membre du public, que cette personne ait été ou non touchée personnellement par la conduite en cause, peut déposer une plainte et avoir le droit de prendre part à l'audience. Les plaignants et leurs avocats peuvent obtenir le remboursement de leurs frais de déplacement et de subsistance. Indubitablement, ces règles à la fois généreuses et de grande portée expliquent la longueur et le coût de l'audience que nous venons de tenir. Je recommande un examen du processus actuel qui mettrait l'accent sur le fondement en vertu duquel on accorde le statut de plaignant. La Police Act de Colombie-Britannique constitue un modèle à prendre en compte, lequel prévoit des procédures sommaires, expéditives et restreintes dans des circonstances appropriées.
31.2.3. Séparation des fonctions
La B.C. Civil Liberties Association adopte comme position que la structure législative actuelle ne parvient pas à assurer une séparation claire entre les participants au processus qui ont différentes fonctions. Elle met en évidence le fait que la Présidente de la Commission a le pouvoir, que lui confère la loi ou la politique de la Commission, de déposer une plainte, de déterminer si cette plainte donnera lieu à une enquête, à un examen ou à une audience, d'établir le mandat d'un comité d'audience, de nommer les membres du comité d'audience, de siéger à un comité d'audience et de réviser et de parachever les rapports d'examen. Selon l'Association, ce qu'elle décrit comme « un manque d'indépendance institutionnelle » des comités d'audience par rapport à la Présidente de la Commission est si important qu'il est possible qu'il porte atteinte à l'équité et à l'impartialité des tribunaux et que le déroulement des enquêtes futures pourrait être entravé par la confusion relative aux rôles véritables de la Présidente de la Commission.
L'Association reconnaît que les défauts qu'elle dénonce dans la structure actuelle de la Commission sont liés à la loi, c'est-à-dire qu'ils sont voulus par le Parlement. Pour le bénéfice de ceux qui, à l'occasion, examinent le caractère approprié et valide des dispositions législatives en place, je transmets dans le présent rapport les opinions exprimées par l'Association et recommande qu'elles soient prises en compte en temps et lieu.
31.3. Relations avec le gouvernement canadien
31.3.1. Reconnaissance par la loi de l'indépendance de la police
La GRC devrait demander que soient inscrites dans la loi la nature et l'étendue de l'indépendance de la police par rapport au gouvernement en ce qui a trait :
- aux principes de common law en vigueur concernant l'application de la loi;
- à la prestation et à la responsabilité de la prestation de services de sécurité dans le cadre d'événements publics.
31.3.2. Responsabilité de la GRC
En attendant la clarification des lois, lorsque la GRC accepte d'assurer le service de maintien de l'ordre dans le cadre d'un événement public, elle devrait veiller à ce qu'il n'y ait aucune ambiguïté de la part des deux parties en ce qui concerne les conditions de l'entente relative à la prestation de services de sécurité et à la responsabilité inhérente. Que ce soit par la voie de la formation ou par d'autres moyens de communication, la GRC doit inculquer à ses agents, en particulier ceux aux niveaux supérieurs qui peuvent être en contact dans leur activité professionnelle avec de hauts représentants du gouvernement du Canada, qu'ils n'ont pas à tolérer d'ingérence ou d'empiétement de la part des représentants du gouvernement lorsqu'ils s'acquittent des responsabilités liées à la prestation, telle que convenue, de services de sécurité. Bien qu'il y ait place pour un processus de consultation sur ces questions, la GRC doit en porter la responsabilité ultime, et ce, exclusivement. Les agents devraient savoir qu'indépendamment de la participation à un processus de consultation, tout acte de leur part permettant l'empiétement de représentants du gouvernement dans la formulation et l'exécution des décisions liées à la prestation de services de sécurité entraînera des sanctions disciplinaires.
31.3.3. Procès-verbal des réunions
Lorsque, à l'étape de planification d'un événement public nécessitant un service de maintien de l'ordre, des réunions ou d'autres contacts ont lieu entre la police et les responsables de haut niveau du gouvernement fédéral, comme on en a eu des exemples dans ce rapport, la police devrait établir un procès-verbal de ces rencontres ou à défaut, consigner dans une note de service au dossier la liste des questions traitées.
31.4. Relations avec les gouvernements étrangers
De même qu'en ce qui a trait aux relations avec le gouvernement du Canada, les agents de police ne devraient pas tolérer d'empiétement ou d'ingérence de diplomates étrangers ou de représentants consulaires lorsqu'ils s'acquittent de leurs responsabilités de prestation de services de sécurité au public canadien, et ils devraient être au courant du fait que toute dérogation à cette consigne peut donner lieu à des sanctions disciplinaires.
31.5. Généralités
31.5.1. Cohérence dans les politiques
Dans la mesure du possible, les politiques sur des questions particulières devraient être uniformes d'un détachement à un autre. Cette uniformité serait fort utile tant pour les membres de la GRC que pour les utilisateurs de ses services. À cette fin, du personnel du quartier général national devrait être affecté à la tâche de coordonner ces politiques, en conseillant les détachements à ce sujet. En outre, les politiques des détachements devraient être vérifiées par le conseiller juridique de façon à assurer leur conformité à la loi et leur uniformité par rapport aux politiques nationales.
31.5.2. Caractère privé des fouilles personnelles
Il conviendrait de prévoir dans les installations des détachements une aire privée pour mener les fouilles personnelles sur les individus en état d'arrestation de façon à respecter la pudeur et la dignité de ces personnes. Si les rénovations requises et prévues aux installations du détachement de Richmond ne sont pas encore terminées au moment de la diffusion du présent rapport, elles devraient être complétées sans tarder.
Le présent rapport est respectueusement présenté le 31 juillet 2001.