Examen du bilan des plaintes du public de la GRC
Sommaire
La Commission des plaintes du public contre la GRC (la « Commission ») joue un rôle essentiel au sein de la société canadienne, soit d'assurer une surveillance civile de la conduite des membres de la GRC dans l'exercice de leurs fonctions de maintien de l'ordre, afin de tenir l'organisme responsable de ses actes devant le public.
Afin de garantir cette importante responsabilisation, et conformément à l'alinéa 45.47b) de la Loi sur la GRC, la Commission a créé le projet d'Examen du bilan, qui vise à examiner toutes les décisions sur les plaintes du public contre la GRC1. Dans le cadre de son examen des décisions sur les plaintes du public, la Commission analyse les tendances en matière de types d'allégations formulées contre la GRC et le règlement des plaintes par la GRC; et la décision également si la décision respectait la politique de la GRC. Cet examen fournit à la Commission et à la GRC un fondement empirique qui leur permet d'évaluer l'efficacité globale du système de plaintes du public contre la GRC. Il ne s'agit que de la deuxième année du projet, et on constate déjà une augmentation marquée du nombre de dossiers fournis à la Commission ainsi qu'une amélioration sur le plan de la conformité avec les normes de service et de l'interaction entre les deux organismes2.
Le projet compte deux volets principaux : l'Examen du bilan, dans le cadre duquel on évalue toutes les décisions sur les plaintes déjà traitées, et la liste des décisions en suspens, qui permet d'effectuer un suivi de toutes les plaintes déposées à la Commission qui ne sont pas réglées.
Dans son Examen du bilan des plaintes du public de la GRC - 2007, la Commission a formulé six (6) recommandations devant être mises en œuvre immédiatement. Cependant, le quartier général de la GRC n'a pas donné suite au rapport ni à ses recommandations3. La Commission est préoccupée par l'absence de réaction du quartier général, puisqu'il semble y avoir des problèmes liés au processus de plaintes du public contre la GRC devant être corrigés et que ceux qu'elle avait cernés dans le rapport de l'année dernière ont empiré en raison de l'inaction. Il convient de signaler que certaines divisions ont répondu directement à la Commission et que leurs réponses étaient éclairantes et utiles.
La GRC ne possède pas de base de données détaillée des plaintes du public; il est donc très difficile d'effectuer le suivi des plaintes du public à l'échelle de la Gendarmerie. Les problèmes de nature administrative qu'on peut observer dans le processus de plaintes du public contre la GRC sont complexifiés par l'absence de lignes directrices à jour concernant les règlements à l'amiable, les décisions de clore une enquête et les enquêtes relatives à la Partie IV. D'ailleurs, les manuels sur le processus de plaintes du public n'ont pas été mis à jour afin d'uniformiser l'approche utilisée à l'échelle nationale.
En d'autres mots, la Direction des normes professionnelles et des examens externes est incapable de déterminer avec certitude le moment où les plaintes sont déposées, le nombre de plaintes déposées, l'endroit où elles sont déposées, les membres en cause et la nature des plaintes, pas plus que d'affirmer si, à l'échelle nationale, si une enquête a été réalisée ou si une décision appropriée a été prise. De plus, la Commission est très préoccupée par l'administration du processus de plaintes du public contre la GRC dans les territoires (Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut).
Malgré les préoccupations de la Commission concernant les apparents problèmes systémiques liés au processus de plaintes du public, les résultats de l'Examen du bilan de 2008 révèlent des améliorations au chapitre de l'application des normes de service au sein des régions et des divisions ainsi qu'un dialogue positif entre les divisions et la Commission.
Dans le présent rapport, on a utilisé les données recueillies dans l'ensemble des dossiers de plaintes réglées4, pour l'année civile 2008 (soit des dossiers dont la date de la plainte est située entre le 1er janvier et le 31 décembre 2008), que la Commission a reçus avant le 1e juillet 2009. La Commission a reçu 1 829 décisions liées à des plaintes déposées en 2008, mais a été informée par la GRC que 2 375 plaintes5 ont été déposées au cours de l'année en question. Par conséquent, environ 23 % des plaintes de 2008 n'ont pas encore été réglées.
Des 1 829 décisions sur les plaintes, 1 238 plaintes ont été déposées auprès de la Commission (68 %) et 584, à la GRC (32 %). Sept (7) autres plaintes ont initialement été déposées auprès d'autres organismes, soit 0,4 % du nombre total de plaintes6. En ce qui a trait aux plaintes déposées à la Commission, elles ont augmenté de 8 % par rapport à 2007. Le nombre de plaintes déposées à la GRC a diminué de 7 %.
Figure 1 : Pourcentage des plaintes déposées auprès de la CPP par division7
Selon les décisions sur les plaintes reçues, la région du Pacifique8 est celle où le plus grand nombre de plaintes ont été déposées (814), soit 45 % du nombre total de plaintes, viennent ensuite les régions du Nord-Ouest, 692 (38 %), du Centre,64 (3 %) et de l'Atlantique, 259 (14 %).
En tout, 4 511 allégations ont été formulées contre la GRC et ses membres. Selon la GRC, les allégations liées aux plaintes les plus courantes étaient « négligence dans le devoir » (29 %), « attitude répréhensible » (22 %) et « recours abusif à la force » (10 %). Comme c'était le cas pour les allégations en 2007, il y a un manque de professionnalisme des membres perçu de manière générale, même si les allégations de « recours abusif à la force » ont diminué de 3 % en 2008. En tout, 295 membres ont fait l'objet de deux plaintes ou plus, ce qui représente 13 % du nombre total de membres nommés dans des plaintes.
En ce qui a trait à la gestion des plaintes, la GRC a émis un rapport final dans 43 % des cas, un avis écrit de la décision9 (clôture) dans 6 % des cas, a conclu un règlement à l'amiable dans 34 % des cas et a accepté que la plainte soit retirée dans 16 % des cas.
En analysant les documents, la Commission a remarqué que 6 % de l'ensemble des règlements à l'amiable étaient liés à des allégations de « recours abusif à la force » et que 13 % de toutes les allégations de recours abusif à la force se terminaient par un règlement à l'amiable. La Commission a déterminé que 59 % des plaintes liées à ces allégations avaient été réglées de façon contraire à la politique. C'est dans la division « J » qu'il semble y avoir eu le plus grand nombre d'allégations de « recours abusif à la force » qui font l'objet d'un règlement à l'amiable, soit 33 % de ces allégations.
La Commission a aussi déterminé que 17 % de toutes les plaintes retirées étaient liées à de graves allégations, y compris : « recours abusif à la force », « usage abusif d'une arme à feu » et « infraction à une loi ». Près de 3 % de toutes les plaintes de 2008 sont des plaintes liées à de graves allégations qui sont terminées parce qu'elles ont été retirées. Selon la Commission, on ne devrait pas pouvoir retirer une plainte liée à une allégation grave, surtout des incidents associés à des armes ou à des blessures, puisque cela nuit à l'intégrité du processus de plaintes du public et n'est pas juste pour les membres et les plaignants.
En 2008, en moyenne, la GRC a eu besoin de 103 jours pour rendre une décision à partir du moment où une plainte est déposée, et il fallait ensuite 69 jours pour que la Commission reçoive une copie de la décision10. En moyenne, les plaignants ont attendu 200 jours après l'incident pour déposer une plainte. Il s'agit d'une amélioration par rapport à 2007, alors que la GRC avait besoin, en moyenne, de 114 jours pour rendre une décision et 86 jours de plus pour en envoyer une copie à la Commission.
La Commission est heureuse de déclarer que, en 2008, la GRC a eu besoin, en moyenne, de 103 jours pour rendre une décision une fois qu'une plainte était déposée. Il s'agit d'une réduction de onze (11) jours du délai de traitement, comparativement aux 114 jours en 2007. Fait intéressant, en moyenne, les plaignants ont attendu 200 jours11 avant de déposer une plainte après l'incident en question, comparativement à 229 jours en 2007.
Le deuxième volet du projet consiste à produire et à gérer la liste des décisions en suspens, conçue pour servir de mécanisme permettant de consigner toutes les plaintes déposées à la Commission qui font actuellement l'objet d'une enquête par la GRC. Les renseignements recueillis grâce à la liste des décisions en suspens permettent à la Commission de déterminer à quelle vitesse la GRC donne suite aux plaintes et de déterminer combien de temps il faut pour enquêter sur les plaintes. Un fait digne de mention et que la GRC a réduit le nombre de plaintes en suspens ayant été présentées avant 2007 de 68 % par rapport à 2007. Il reste seulement 48 décisions à rendre concernant des plaintes datant de cette période.
Le suivi que la Commission a effectué auprès de la GRC au sujet de l'analyse des décisions sur les plaintes s'est aussi avéré un succès, puisque la GRC a pris 33 jours pour répondre à la demande. Soixante-deux demandes de suivi ont été présentées. De ce nombre, la GRC a répondu aux préoccupations et aux demandes de la Commission dans 87 % des cas. Il convient de signaler que, en vertu des dispositions en vigueur, la Commission n'a pas le pouvoir d'exiger que la GRC procède à une enquête au sujet d'une plainte. Par conséquent, bien que la GRC puisse choisir de refuser de mener une enquête à la demande de la Commission, même en cas d'allégations graves comme un recours abusif à la force ou quand il y a de supposées blessures12, cette pratique est contraire à la politique de la GRC. De plus, la Commission a toujours le pouvoir, aux termes de la Loi sur la GRC, de déposer une plainte du président ou de lancer une enquête d'intérêt public sur cette affaire si la GRC refuse de procéder à une enquête adéquate dans un premier temps.
La Commission a adopté une approche proactive en ce qui a trait aux renseignements qui devraient figurer dans les quatre types de décisions sur les plaintes. Une section sur les « pratiques exemplaires » a été ajoutée sur le site Web de la Commission afin d'aider ceux qui doivent rédiger les décisions sur les plaintes. En outre, un exposé de principe sur l'application appropriée des alinéas concernant la clôture des enquêtes a également été rédigé.
La Commission a d'ailleurs adopté de nouvelles pratiques de suivi des renseignements en raison des difficultés liées aux problèmes de qualité des décisions sur les plaintes. La Commission a remarqué que, en ce qui a trait aux règlements à l'amiable, les membres étaient souvent informés de la plainte après le règlement. Si le membre ne participe pas au processus de règlement à l'amiable, la Commission craint que le principe sous-jacent aux règlements à l'amiable ne soit pas respecté. Par conséquent, la Commission a commencé à consigner la date à laquelle le membre est informé figurant sur le formulaire 4110, afin de réaliser une analyse plus poussée. De plus, elle a aussi commencé à consigner les dates auxquelles les décisions sont reçues par les unités des normes professionnelles des divisions ainsi que la Direction des normes professionnelles et des examens externes de la direction générale de la GRC. Même si on espère que la consignation de ces données aidera la Commission à effectuer un suivi de la rapidité du service, ces renseignements ne sont pas facilement accessibles pour bon nombre des documents reçus.
La Commission continue à trouver ces projets utiles puisqu'ils permettent de renforcer la coopération entre la Commission et la GRC qu'ils ont permis de réduire l'important nombre de plaintes non réglées et que, grâce à des analyses quantitatives et qualitatives, ils ont permis de cerner des tendances pouvant servir à améliorer la qualité du système de plaintes du public dans son ensemble et à renforcer la confiance du public à son sujet.
1 Voir l'annexe D pour un survol du processus de règlement des plaintes du public contre la GRC.
2 Voir l'annexe F pour un tableau des comparaisons annuelles.
3 La Loi sur la GRC n'exige pas que la GRC réagisse à l'examen. Certaines divisions ont toutefois répondu directement à la Commission.
4 Les dossiers de plaintes du public terminées sont définis comme les dossiers de toutes les plaintes reçues par la GRC en vertu de la Partie VII de la Loi sur la GRC et ils sont composés du formulaire 4110 de la GRC (où on consigne les plaintes réglées à l'amiable et les plaintes retirées); du formulaire 4110 et d'un avis écrit de la décision (tel qu'il est défini au paragraphe 45.36(6) de la Loi); du formulaire 4110 et d'un rapport final (conformément à l'article 45.4 de la Loi).
5 Ce nombre représente le nombre de plaintes qui ont été déposées en 2008 et non le nombre de plaintes qui ont été réglées.
6 Quatre (4) plaintes ont été déposées à la Federation of Saskatchewan Indian Nations et trois (3), au solliciteur général de l'Alberta.
7 Les divisions et les provinces ou territoires connexes sont les suivants : division « A » : région de la capitale nationale; division « B » : Terre-Neuve-et-Labrador; division « C » : Québec; division « D » : Manitoba; division « E » : Colombie-Britannique; division « F » : Saskatchewan; division « G » : Territoires du Nord-Ouest; division « H » : Nouvelle-Écosse; division « J » : Nouveau-Brunswick; division « K » : Alberta; division « L » : Île-du-Prince-Édouard; division « M »: Yukon; division « O » : Ontario; division « V » : Nunavut.
8 À des fins administratives, la GRC est divisée en quatre régions qui sont ensuite subdivisées en divisions puis en détachements8. Dans le cadre du projet d'Examen du bilan, on a consigné et analysé des données à l'échelle de l'organisation, des régions, des divisions et des détachements.
9 Un avis écrit de la décision est aussi appelé clôture, et reflète la clôture par la GRC d'une enquête relative à une plainte.
10 Ces moyennes ne signifient pas nécessairement que la GRC a pris un certain temps pour fournir une décision à un plaignant. Les délais sont ceux dont la GRC a eu besoin pour fournir à la Commission une copie des décisions.
11 Même si les raisons n'ont pas fait l'objet d'un examen minutieux, selon une analyse préliminaire, les plaignants attendent avant de déposer une plainte pour les raisons suivantes : 1) le plaignant n'a peut-être pas un accès immédiat au système de plaintes du public; 2) la plainte peut être de nature historique parce que de nombreuses années (dans certains cas des décennies) se sont écoulées depuis l'incident avant qu'une plainte officielle soit déposée; et 3) d'autres moyens de régler la plainte ont peut-être été utilisés avant qu'une plainte officielle soit déposée.
12 Selon l'expérience de la Commission, il s'agissait de l'exception, en 2008, et non de la règle.